1- NA FALTA DE MÉDICOS SANITARISTAS.
2- O ABANDONO DAS MEDIDAS PROFILÁTICAS.
3- SUPOSIÇÕES DO DOMÍNIO DAS DOENÇAS ENDÊMICAS.
Seriam estas as causas das doenças endemicas como; DENGUE. CHIKUNGUNIA, ZICA e até FEBRE AMARELA URBANA?
No final do seculo 19, até meados do seculo 20, no Brasil existiram grandes médicos sanitáristas e cientistas como; OSWALDO
CRUZ, CARLOS CHAGAS, ZILTON ANDRADA, AMILCAR VIANNA MARTINS, LEÔNIDAS E MARIA DEANE, ROBERTO MIGUEL KLEIN e muitos outros que muito contribuiram para as medidas sanitárias no pais. Conforme podemos constatar na publicação
abaixo, pouco ou quase nada foram feito em medidas de prevenção e sanitarismo no País.
Um resumo das politicas publicas de saúde no Brasil: Publicação de 2008 do trabalho do 1º Ten Al JEFERSON DUTRA DE VARGAS.
DE 1500 ATÉ O PRIMEIRO REINADO=
A assistência à saúde no Brasil praticamente inexistiu nos tempos de colônia. O modelo exploratório nem pensava nessas coisas. O pajé, com suas ervas e cantos, e
os boticários, que viajavam pelo Brasil Colônia, eram as únicas formas de assistência à saúde. Para se ter uma idéia, em 1789, havia no Rio de Janeiro, apenas quatro médicos (INDRIUNAS, 2008). A vinda da família real
, em 1808, criou a necessidade da organização de uma estrutura sanitária mínima, capaz de dar suporte ao poder que se instalava na cidade do Rio de Janeiro (POLIGNANO, 2008). As necessidades da corte forçaram a criação
das duas primeiras escolas de medicina do país: o Colégio Médico-Cirúrgico no Real Hospital Militar da Cidade de Salvador e a Escola de Cirurgia do Rio de Janeiro. E foram essas as únicas medidas governamentais até a
República (INDRIUNAS, 2008). Até 1850 as atividades de saúde pública estavam limitadas à delegação das atribuições sanitárias as juntas municipais e ao controle de navios e saúde dos portos. O interesse primordial
estava limitado ao estabelecimento de um controle sanitário mínimo na capital do império, tendência que se alongou por quase um século .
DO INÍCIO DA REPÚBLICA ATÉ 1930=
Até fins do século XIX, o Estado brasileiro não tinha uma forma de atuação sistemática na saúde de seus habitantes, apenas esporadicamente atuava de forma pontual
em situações de epidemia. No início do século XX, a economia brasileira era essencialmente agrícola, dependendo economicamente da exportação, em especial de café e açúcar (RONCALLI e SOUZA, 1998). Apesar de um grande
crescimento econômico brasileiro das primeiras 12 décadas, este foi um período de crise sócio-econômica e sanitária, porque epidemias como a febre amarela, ameaçavam a política agro-exportadora brasileira, prejudicando
principalmente a cafeeira, pois os navios estrangeiros se recusavam a atracar nos portos brasileiros, o que também reduzia a imigração de mão-de-obra (SCLIAR, 1987). Assim, o foco da atenção do governo brasileiro se
situava, estrategicamente, nos chamados “espaços de circulação de mercadorias”, ou seja, as estradas e os portos, principalmente os do Rio de Janeiro e de Santos. Nesse sentido foram tomadas as primeiras providências
pelo então presidente Rodrigues Alves que, em 1902, lança o programa de saneamento do Rio de Janeiro e o combate à febre amarela em São Paulo (RONCALLI e SOUZA, 1998). O Rio de Janeiro não tinha nenhum saneamento básico
e assim, várias doenças graves como a varíola, malária, febre amarela e peste espalhavam-se facilmente. O presidente então nomeou o médico Oswaldo Cruz, como Diretor do Departamento Federal de Saúde Pública, para solucionar
esse problema. Numa ação policialesca, o sanitarista convocou 1.500 pessoas para ações que invadiam as casas, queimavam roupas e colchões, sem nenhum tipo de ação educativa. A população foi ficando cada vez mais indignada
e o auge do conflito foi a instituição de uma vacinação obrigatória, anti-varíola. A população saiu às ruas e iniciou a Revolta da Vacina, que acabou por afastar Oswaldo Cruz (INDRIUNAS, 2008). Este tipo de modelo
de intervenção utilizado por Oswaldo Cruz ficou conhecido como campanhista, e foi concebido dentro de uma visão militar. Apesar das arbitrariedades e dos abusos cometidos, o modelo campanhista obteve importantes vitórias
no controle das doenças epidêmicas, conseguindo inclusive erradicar a febre amarela da cidade do Rio de Janeiro, o que fortaleceu o modelo proposto e o tornou hegemônico como proposta de intervenção na área da saúde
coletiva durante décadas. Com Oswaldo Cruz foram incorporados como elementos das ações de saúde: - o registro demográfico, possibilitando conhecer a composição e os fatos vitais de importância da população; - a introdução
do laboratório como auxiliar do diagnóstico etiológico; - a fabricação organizada de produtos profiláticos para uso em massa (POLIGNANO, 2008). Apesar do fim conflituoso, o sanitarista conseguiu resolver parte dos problemas
e colher muitas informações que ajudaram seu sucessor, Carlos Chagas, a estruturar uma campanha rotineira de ação e educação sanitária (INDRIUNAS, 2008). 13 Enquanto a sociedade brasileira esteve dominada por uma economia
agro-exportadora, assentada na monocultura cafeeira, era exigido do sistema de saúde uma política de saneamento destinado aos espaços de circulação das mercadorias e a erradicação ou controle de doenças que poderiam
prejudicar a exportação, culminando com o predomínio do modelo do sanitarismo campanhista até o início dos anos 60 (MENDES, 1992 apud POLIGNANO, 2008). Gradativamente, com o controle das epidemias nas grandes cidades
brasileiras o modelo campanhista deslocou sua ação para o campo e para o combate das denominadas endemias rurais, dado ser a agricultura a atividade hegemônica da economia da época
O Nascimento da Previdência Social=
No início do século a economia brasileira era basicamente agro-exportadora, assentada na monocultura do café. A acumulação capitalista advinda do comércio exterior tornou
possível o início do processo de industrialização no país, principalmente no eixo Rio - São Paulo. Isto foi acompanhado de uma urbanização crescente, e da utilização de mão-de-obra imigrante, especialmente europeus
(italianos, portugueses), visto que os mesmos possuíam grande experiência neste setor, que já era muito desenvolvido na Europa. Em princípio, os operários não tinham quaisquer garantias trabalhistas, tais como: férias,
jornada de trabalho definida, pensão ou aposentadoria. Isto foi de encontro à história do movimento operário na Europa e dos direitos trabalhistas conquistados trazidos pelos imigrantes, especialmente os italianos (anarquistas).
Assim, inicia-se um processo de mobilização e organização da classe operária no Brasil na luta por seus direitos, que culminaram com duas greves gerais no país,em 1917 e 1919. Através destes movimentos os operários
começaram a conquistar alguns direitos sociais (POLIGNANO, 2008). Em 1923, com a Lei Elói Chaves, é criado o primeiro embrião do que hoje conhecemos como previdência social, as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs).
As CAPs eram organizadas por empresas e mantidas e geridas pelos patrões e empregados. Surgiram inicialmente em empresas estratégicas para a economia nacional como as companhias de via férrea e portuários. Funcionavam
como uma espécie de seguro social, 14 onde aquele que pagava sua contribuição, garantiria certos benefícios como a aposentadoria e principalmente a assistência médica. Como tinham caráter privado, ou seja, eram mantidas
por empresas, ainda não se configuravam como iniciativas do Estado, muito embora os presidentes das Caixas fossem nomeados pelo Presidente da República e houvesse um interesse claro do governo na manutenção deste sistema
(RONCALLI e SOUZA, 1998). Com as CAPs, no que diz respeito às ações de assistência, surge um modelo de prestação de serviços médicos. Entre 1923 e 1930 foram criadas mais de 40 CAPs cobrindo mais de 140.000 beneficiários.
No período das CAPs, pelo menos até 1930, a assistência médica era colocada como prerrogativa fundamental deste embrionário sistema previdenciário, desenvolvendo uma importante estrutura de serviços próprios (MENDES,
1993 apud RONCALLI, 2003). A criação das CAPs deve ser entendida, no contexto das reivindicações operárias no início do século, como resposta do empresariado e do estado a crescente importância da questão social
DE 1930 A 1964=
A partir de 1930 uma nova forma de organização previdenciária surge através dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), agora organizados por categoria profissional
e com uma maior participação do componente estatal. São fundados os institutos dos marítimos (IAPM), dos comerciários (IAPC), dos bancários (IAPB) e dos industriários (IAPI) entre outros. Nesta fase há uma maior contenção
de gastos, tornando a assistência um item secundário dentro dos Institutos. Os superávits formaram um patrimônio considerável a ponto de a Previdência participar dos investimentos de interesse do governo (MENDES, 1993;
CUNHA & CUNHA, 1998 apud RONCALLI, 2003). No que concerne à saúde pública, esta fase corresponde ao auge do sanitarismo campanhista, característica marcante da ação pública governamental do início do século, com
a criação do Serviço Nacional de Febre Amarela, o Serviço de Malária do Nordeste e o da Baixada Fluminense. Em 1942 é criado o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), responsável por ações sanitárias em regiões
afastadas do País, mas com interesse estratégico para a economia, como a região de produção de borracha na Amazônia (CUNHA & CUNHA, 1998 apud RONCALLI, 2003). 15 Não por acaso, o surgimento dos IAPs coincide com
uma nova fase da política brasileira estabelecida com a revolução de 1930. Com a ascensão de Getúlio Vargas e a queda das oligarquias do poder inicia-se uma ampla reforma administrativa e política culminada com a nova
Constituição de 1934 e a ditadura do Estado Novo em 1937. Trata-se de uma fase de profunda centralização e, conseqüentemente, com uma maior participação estatal nas políticas públicas, em razão da característica
do governo ditatorial, as quais se corporificam em medidas essencialmente populistas (BERTOLLI FILHO, 1998 apud RONCALLI, 2003). Assim, nesta fase do governo populista de Getúlio Vargas, marcado por crises que resultaram
em movimentos da classe trabalhadora, diversas outras medidas, dentro das políticas sociais, foram tomadas no sentido “... mais de cooptar as categorias de trabalhadores que, a cada dia, avançavam em sua organização,
e menos de responder aos problemas estruturais da vida daqueles trabalhadores.” (OLIVEIRA e SOUZA, 1997 apud RONCALLI, 2003). Foi criado, nesta ocasião, o Ministério do Trabalho, estabelecendo diversas medidas parar a
regulação da atividade sindical, entre outras estratégias de manutenção da legitimidade. Um aspecto importante deste período é a mudança no modelo econômico e, conseqüentemente, a alteração do foco de atuação
da assistência. Com a tendência do declínio da cultura cafeeira e a mudança de um modelo agro-exportador para um de característica industrial incipiente e tardia, a necessidade de saneamento dos espaços de circulação
de mercadorias é deslocada para a manutenção do corpo do trabalhador, a esta altura mais importante dentro da cadeia produtiva emergente (MENDES, 1993; OLIVEIRA & SOUZA, 1997 apud RONCALLI, 2003). Após a II Guerra
Mundial, Getúlio Vargas é derrubado. Assiste-se a promulgação da Constituição de 1945 e a posse do General Dutra à presidência, mas em 1950 Vargas é reeleito. A influência americana na área da saúde refletiu-se
na construção de um modelo de atenção semelhante aos padrões americanos, onde grandes hospitais e equipamentos concentram o atendimento médico de toda uma região, colocando em segundo plano a rede de postos de saúde,
consultórios e ambulatórios, cujos custos são bem menores. Havia uma tendência de construção de hospitais cada vez maiores em quantidade e extensão. Foi nesse período que surgiu a medicina de grupo, os chamados convênios.
Alguns IAPs construíram seus próprios hospitais, mas algumas empresas insatisfeitas com o atendimento médico ofertado passaram a contratar empresas particulares prestadoras de serviços médicos aos seus funcionários (Secretaria
Municipal da Saúde de São Paulo, 1992 apud PERES, 2008). 16 Ao encerrar-se a década de 50 a política de saúde pública vigente era recolocada em discussão, questionando-se o alcance de suas práticas e os limites financeiros
do Estado ante os problemas sanitários, delineando-se assim, pouco a pouco, um outro padrão de atendimento à saúde, mais hospitalar e curativo (VASCONCELLOS, 1995). À medida que o sistema previdenciário crescia, tornava-se
cada vez mais centralizado no Estado, ficando mais clara a dicotomia entre as ações de saúde pública e a assistência médica.
AS POLÍTICAS SOCIAIS DENTRO REGIME MILITAR=
Dos anos 40 a 1964, início do regime militar no Brasil, uma das discussões sobre saúde pública brasileira se baseou na unificação dos IAPs como forma de tornar o
sistema mais abrangente (INDRIUNAS, 2008). Visto que os IAPs eram limitados a determinadas categorias profissionais mais mobilizadas e organizadas política e economicamente, o governo militar procurou garantir para todos
os trabalhadores urbanos e os seus dependentes os benefícios da previdência social (POLIGNANO, 2008). Assim, em 1960 surge a Lei Orgânica da Previdência Social, que unifica os IAPs em um regime único para todos os trabalhadores
regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), o que excluía trabalhadores rurais, empregados domésticos e funcionários públicos. Neste momento é a primeira vez que, além da contribuição dos trabalhadores
e das empresas, se define efetivamente uma contribuição do Erário Público. Mas tais medidas foram ficando no papel sendo que sua efetivação só aconteceu em 1967, pelas mãos dos militares, com a unificação de IAPs
e a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). A criação do INPS propiciou a unificação dos diferentes benefícios ao nível dos IAPs. Na medida em que todo o trabalhador urbano com carteira assinada
era, automaticamente, contribuinte e beneficiário do novo sistema, foi grande o volume de recursos financeiros capitalizados. O aumento da base de contribuição, aliado ao fato do crescimento econômico da década de 70
(o chamado milagre econômico) e o ainda pequeno percentual de aposentadorias e pensões em relação ao total de contribuintes, fez com que o sistema acumulasse um grande volume de recursos financeiros. Com a unificação
do sistema previdenciário, o governo militar se viu na obrigação de incorporar os benefícios já instituídos fora das aposentadorias e pensões. Um desses 17 benefícios era a assistência médica, oferecida pelos vários
IAPs, sendo que alguns destes já possuíam serviços e hospitais próprios. No entanto, ao aumentar substancialmente o número de contribuintes e consequentemente de beneficiários, era impossível ao sistema médico previdenciário
existente atender a toda essa população. Assim, o governo militar teve que decidir onde alocar seus recursos para atender a essa necessidade de ampliação do sistema, tendo ao final optado por direcioná-los para a iniciativa
privada. O aumento da complexidade do sistema induziu mudanças na estrutura, culminando com a criação do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) em 1978, que ajudou na intermediação
dos repasses para iniciativa privada. Um pouco antes, em 1974, os militares já haviam criado o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), remodelando e ampliando a rede privada de hospitais, por meio de empréstimos
com juros subsidiados. Toda essa política acabou proporcionando um verdadeiro boom na rede privada. De 1969 a 1984, o número de leitos privados cresceu cerca de 500%, de 74.543 em 1969 para 348.255 em 1984. Este modelo criado
pelo governo pautava-se no pensamento da medicina curativa, com poucas medidas preventivas e sanitaristas (INDRIUNAS, 2008). No início da década de 80 esse sistema começa a mostrar sinais de esgotamento. Como fator agravante,
previdência começa a “envelhecer” e a fase de captação de recursos começa a dar lugar a uma fase de maiores gastos. Ou seja, durante os primeiros anos de sua existência, a Previdência Social apenas recebeu contribuições
que proporcionaram um volume de recursos e um patrimônio considerável. Com o aparecimento das primeiras aposentadorias e pensões, a Previdência passa a ter que gastar um dinheiro que já não tem mais. A partir do início
dos anos 80, movimentos em defesa de uma política de saúde mais abrangente e disponível para todos vão se reestruturando. Um destes, surgido a partir de discussões acadêmicas sobre as políticas de saúde e da reestruturação
das organizações de trabalhadores da saúde, ficou conhecido como Movimento Sanitário e teve uma atuação marcante no destino do sistema de saúde brasileiro (RONCALLI e SOUZA, 1998).
O MOVIMENTO PELA REFORMA SANITÁRIA=
O primeiro marco da Reforma Sanitária brasileira foi em 1979, no I Simpósio Nacional de Política de Saúde, realizado pela comissão de saúde da Câmara dos Deputados.
Na ocasião, o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (CEBES), legítimo representante do movimento sanitário, apresentou e discutiu publicamente, pela primeira vez, uma proposta de reorganização do sistema de saúde. Essa
proposta já se chamava na época de Sistema Único de Saúde e contemplava diversos conceitos oriundos de experiências bem sucedidas em outros países, como a universalização do direito à saúde, racionalização e integralidade
das ações, democratização e participação popular, bem como algumas experiências de atenção primária e de extensão de cobertura desenvolvidas no país, como o Programa de Interiorização das Ações de Saúde e
Saneamento (PIASS), implementado em áreas rurais do Nordeste. Com o agravamento da crise do sistema de saúde previdenciário, as iniciativas de extensão de cobertura assistencial a nível estadual e municipal são reforçadas
pelo governo. O próprio governo elaborou um plano de reorganização da assistência à saúde, com características muito semelhantes ao projeto da Reforma Sanitária, prevendo a implantação de uma rede de serviços básicos,
com a descentralização do setor, participação popular e integração dos Ministérios da Saúde e da Previdência. Esse projeto, discutido em 1980, chamou-se PREV-SAÚDE e, devido às pressões sofridas acabou não sendo
posto em prática (RONCALLI e SOUZA, 1998). Em 1981 o Plano CONASP (Conselho Consultivo de Administração da Saúde Previdenciária) incorpora algumas propostas da Reforma Sanitária, como as Ações Integradas de Saúde
(AIS), certamente uma das primeiras experiências de sistema mais integrado e articulado (RONCALLI, 2003). As AIS propiciaram o surgimento das Comissões Interinstitucionais de Saúde (CIS), os embriões dos atuais Conselhos
de Saúde e foram a base para a implantação, mais tarde, do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS), a primeira aproximação estratégica para o Sistema Único de Saúde (SUS) (RONCALLI e SOUZA, 1998). Com
a previsão da eleição da Assembléia Nacional Constituinte, que se encarregaria da elaboração da nova Constituição Brasileira, é convocada a VIII Conferência Nacional de Saúde, a fim de discutir uma nova proposta
de estrutura e de política de saúde para o país 19 (RONCALLI e SOUZA, 1998). Essa Conferência ocorreu em Brasília, em 1986, sendo considerada um marco e, certamente, um divisor de águas dentro do Movimento pela Reforma
Sanitária (RONCALLI, 2003). Com uma participação de cerca de cinco mil pessoas, entre profissionais de saúde, usuários, técnicos, políticos, lideranças populares e sindicais, a VIII Conferência criou a base para as
propostas de reestruturação do Sistema de Saúde brasileiro a serem defendidas na Assembléia Nacional Constituinte, instalada no ano seguinte. O Relatório da Conferência, entre outras propostas, destaca o conceito ampliado
de saúde, a qual é colocada como direito de todos e dever do Estado. “Direito à saúde significa a garantia, pelo Estado, de condições dignas de vida e de acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção,
proteção e recuperação de saúde, em todos os seus níveis, a todos os habitantes do território nacional, levando ao desenvolvimento pleno do ser humano em sua individualidade” (BRASIL, 1986). A Assembléia Constituinte
na elaboração da nova Carta Magna, incorporou boa parte das propostas da Conferência, concretizando propostas da Reforma Sanitária no plano jurídico-institucional. A Constituição-Cidadã, como ficou conhecida, incluiu,
no capítulo da Seguridade Social, a saúde como direito de todos e dever do Estado, moldando as diretrizes do SUS (RONCALLI, 2003).
O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE O SUS=
Segundo o artigo 198 da Constituição Federal (1988), é definido como um conjunto de “... ações e serviços públicos de saúde que integram uma rede regionalizada e hierarquizada,
e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I. Descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II. Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas,
sem prejuízo dos serviços assistenciais; III. Participação da comunidade” Também, neste momento, define-se o financiamento com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, além de outras fontes. 20 O texto constitucional demonstra claramente que a concepção do SUS baseou-se na formulação de um modelo de saúde voltado para as necessidades da população, procurando resgatar
o compromisso do estado para com o bem-estar social, especialmente no que refere à saúde coletiva, consolidando-o como um dos direitos da cidadania. Apesar da definição do SUS na Constituição de 1988, sua regulamentação
só veio em 19 de setembro de 1990, através da Lei 8.080, que define o modelo operacional e propõe a forma de organização e funcionamento (POLIGNANO, 2008). Essa lei foi profundamente mutilada por vetos presidenciais para
alcançar a sua aprovação. Uma nova lei, a 8.142 promulgada em dezembro do mesmo ano, recuperou alguns desses vetos. Hoje, o conjunto destas duas leis define o que conhecemos como a Lei Orgânica da Saúde (LOS). O SUS,
garantido pela Constituição e regulado pela LOS, prevê um sistema com princípios doutrinários e organizativos. Os princípios doutrinários dizem respeito às idéias filosóficas que permeiam a implementação do sistema
e personificam o conceito ampliado e de direito à saúde, sendo eles a universalidade, eqüidade e a integralidade.
UNIVERSALIDADE=
Coloca a saúde como um direito de cidadania e representou o sepultamento do modelo anterior em que somente os contribuintes da previdência social tinham direito à assistência.
Com o SUS todos os indivíduos passaram a ter esse direito, garantido pelo Estado. É importante ressaltar que direito à saúde não significa, necessariamente, direito à assistência à saúde. A manutenção do estado
de saúde requer a ação articulada de um conjunto de políticas sociais mais amplas, relativas a emprego, salário, previdência, educação, alimentação, ambiente, lazer etc. (RONCALLI, 2003).
EQUIDADE=
Assegura que a disponibilidade dos serviços de saúde considere as diferenças entre os diversos grupos de indivíduos. Em linhas gerais, significa tratar desigualmente
os desiguais, ou seja, alocando mais recursos onde as necessidades são maiores (CUNHA e CUNHA, 1998; CORDEIRO, 2001 apud RONCALLI, 2003). Na conceituação “oficial” significa “assegurar ações e serviços de todos
os níveis de acordo com a complexidade que cada caso requeira, more o cidadão onde morar, sem privilégios e sem barreiras” (BRASIL, 1990). Na Constituição Federal, eqüidade foi definida como igualdade de acesso (BRASIL,
1988).
INTEGRALIDADE=
Significa considerar a pessoa como um todo, partindo do principio que as ações de saúde procuram atender a todas as suas necessidades (POLIGNANO, 2008). Já os princípios
organizativos orientam a forma como o sistema deve funcionar perante os princípios doutrinários, são eles:
REGIONALIZAÇÃO E A HIERARQUIZAÇÃO=
Surge como conseqüência imediata do princípio da integralidade da assistência uma estrutura de diferentes níveis de complexidade, compondo uma rede hierarquizada.
A hierarquização tem como base a concepção da Unidade Básica de Saúde (UBS) como “porta de entrada” do sistema. Para a maior parte dos pesquisadores da área de saúde coletiva, a rede básica responderia pela resolução
de 80% dos problemas a ela demandados, sendo o restante referido ao sistema de atenção secundária e terciária (CAMPOS, 1997a; BOTAZZO, 1999 apud RONCALLI, 2003). De acordo com o parágrafo 2º do Artigo 10 da Lei 8.080,
“no nível municipal, o Sistema Único de Saúde (SUS), poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde” (BRASIL,
1990c apud RONCALLI, 2003). Já regionalização estabelece sua operacionalização a partir de uma lógica organizativa centrada nos distritos sanitários (RONCALLI, 2003), que segundo ma lei 8080/90 é uma das formas potenciais
de estruturação do SUS no nível municipal, de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas para cobertura total das ações.
CONTROLE SOCIAL=
Organiza-se a partir dos Conselhos de Saúde, estabelecidos em nível federal, estadual e municipal. Sua grande peculiaridade é a formação mista, paritária, com a presença
do Estado (gestores, trabalhadores, e prestadores de serviços) e da sociedade. Hoje se confirma como uma instância de participação popular com caráter deliberativo sobre os rumos da política de saúde nas três esferas
de governo.
DESCENTRALIZAÇÃO=
É entendida como uma redistribuição das responsabilidades quanto às ações e serviços de saúde entre os vários níveis de governo (BRASIL, 1990c; CORDEIRO, 2001 apud
RONCALLI, 2003). Parte do princípio de que a realidade local é determinante principal para o estabelecimento de políticas de saúde, tendo como estratégia fundamental a municipalização da assistência. O processo de
descentralização, além de contribuir para uma organização mais racional do sistema, dinamiza o controle social na medida em que aproxima as decisões da população alvo. O caso brasileiro, tendo em conta sua extensão
territorial e seus contrastes flagrantes, é expressão da necessidade de um processo descentralizador (RONCALLI, 2003).
A PARTIR DE 1990=
O SUS, ao longo da sua existência sempre sofreu as conseqüências da instabilidade institucional e da desarticulação organizacional na arena decisória federal que
aparecem para o senso comum como escassez de financiamento. No período de 1991 a 1994, com a eleição do Fernando Collor de Mello, foi implementada no Brasil uma política neoliberal-privatizante, com um discurso de reduzir
as ações do estado ao mínimo. Tal discurso fundamentava-se na redução dos gastos públicos pela privatização de empresas estatais, porém na prática, essa redução de gastos atingiu a todos os setores do governo,
inclusive o da saúde. Em 1994, ocorreu a desvinculação da saúde da previdência. O então Ministro da Previdência Antônio Brito, alegando não ter recursos suficientes para repassar para a área de saúde, determinou
que a partir daquela data os recursos recolhidos da folha salarial dos empregados e empregadores seriam destinados somente para custear a Previdência Social. Apesar das três Leis Federais que obrigavam a previdência a repassar
os recursos financeiros para o Ministério da Saúde, os mesmos não foram mais transferidos agravando a crise financeira do setor. 23 Em 1995 Fernando Henrique Cardoso (FHC) assumiu o governo, mantendo e intensificando a
implementação do modelo neoliberal, atrelado à ideologia da globalização e da redução do “tamanho do estado”. A crise de financiamento do setor saúde se agravou, e o próprio ministro da Saúde (1996) reconheceu
a incapacidade do governo em remunerar adequadamente os prestadores de serviços médicos. Na busca de uma alternativa econômica como fonte de recurso exclusiva para financiar a saúde, o então Ministro da Saúde - Adib
Jatene - propôs a criação da CPMF (Contribuição Provisória Sobre Movimentação Financeira), que passou a vigorar a partir de 1997. Ë importante mencionar que o imposto teria uma duração definida de vigência que
seria por um período de dois anos, e que os recursos arrecadados somente poderiam ser aplicados na área de saúde. No final de 1996, antes mesmo da CPMF entrar em vigor, o ministro da saúde sentiu que os seus esforços
para aumentar a captação de recursos para a saúde tinham sido em vão, pois o setor econômico do governo deduziu dos recursos do orçamento da união destinados para a saúde os valores previstos com a arrecadação da
CPMF, o que acabou ocasionando o seu pedido de demissão do cargo neste mesmo ano. Desde que começou a vigorar a CPMF, foram freqüentes as denúncias de desvios, por parte do governo, na utilização dos recursos arrecadados
para cobrir outros déficits do tesouro. A crise de financiamento do SUS agravava a operacionalização do sistema, principalmente no que se referia ao atendimento hospitalar. A escassez de leitos nos grandes centros urbanos
passava a ser uma constante. O motivo da crise foi o baixo valor pago pelos serviços prestados pelos hospitais conveniados ao SUS e a demora na liberação desses recursos. Ainda em 1996 o governo editou a NOB-SUS 01/96.
As NOBs (Normas Operacionais Básicas) são normas implementadas a partir de 1991 com o objetivo de tornar mais clara a forma de operacionalizar o Sistema. A NOB-SUS 01/96 representou um avanço importante no modelo de gestão
do SUS, principalmente no que se refere à consolidação da Municipalização. Esta NOB revogou os modelos anteriores de gestão propostos nas NOB anteriores (gestão incipiente, parcial e semiplena), e propôs aos municípios
que se enquadrassem em dois novos modelos: Gestão Plena de Atenção Básica e Gestão Plena do Sistema Municipal. Estes modelos propuseram a transferência para os municípios de determinadas responsabilidades de gestão.
24 Essa NOB passou a vigorar efetivamente a partir de janeiro de 1998, percebendo-se claramente sua intenção de fortalecer a implantação do Programa de Saúde da Família (PSF) e do Programa de Agentes Comunitários de
Saúde (PACS) (POLIGNANO, 2008). O PSF foi introduzido, no Brasil pelo Ministério da Saúde em 1994. Enquanto proposta concebida dentro da vigência do SUS teve, como antecedente, o PACS, lançado em 1991, onde já se trabalhava
tendo a família como unidade de ação programática. Com os bons resultados do PACS, particularmente na redução dos índices de mortalidade infantil, se buscou uma ampliação e uma maior resolutividade das ações e,
a partir de janeiro de 1994, começaram a ser formadas as primeiras equipes de Saúde da Família (VIANA & DAL POZ, 1999; BRASIL, 2000 a, b apud RONCALLI, 2003). O PSF foi, aos poucos, sendo tomado como prioritário dentro
dos modelos propostos para a atenção básica e hoje se fala em “Estratégia da Saúde da Família” embora a denominação PSF persista (RONCALLI, 2003). Segundo Roncalli e Souza (1998) o que se configurou, no sistema
de saúde a partir dos anos 90 foi uma expansão da chamada medicina supletiva, cujos maiores representantes são os planos de saúde privados. Ocorreu um fenômeno que Eugênio Vilaça chama de universalização excludente.
Com o advento do SUS, a assistência à saúde foi universalizada, ou seja, não era preciso mais ser contribuinte da previdência para ter acesso aos serviços de saúde, bastava ser cidadão. Com o aumento da demanda, não
foram criadas estratégias para dar conta desse aumento, nem em nível de financiamento, nem em nível de implementação de medidas racionalizadoras como a municipalização, distritalização e controle social. Assim, o
SUS apenas aumentou o contingente de pessoas que se acotovelavam para ter acesso aos serviços de saúde, sem aumentar a qualidade nem a quantidade dos serviços. A chamada Medicina de Grupo cresceu a níveis assustadores
nos últimos anos às expensas da falência premeditada do serviço público de saúde e da fuga da classe média dos consultórios privados, resultado do achatamento salarial, provocado pela política econômica. Este modelo
de prestação de serviços é típico de países de política neoliberal, onde um mínimo de assistência é dado aos pobres e indigentes e o restante da população fica à mercê da medicina privada. A estratégia das grandes
corporações médicas acabou dando certo e o que elas não tinham conseguido na Constituição acabaram conseguindo por outros meios, com a conivência do governo brasileiro. Em novembro de 1998, o governo regulamentou a
lei 9656/98 sobre os planos e seguros de saúde, que fora aprovada pelo congresso nacional em junho daquele ano. Se por um lado houve uma limitação nos abusos cometidos pelas empresas, por outro a regulamentação oficializou
o universalismo excludente (POLIGNANO, 2008). Dois anos 25 depois, foi criada a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) como resultado da exigência da sociedade para a necessidade de se regular o setor privado devido
aos excessos cometidos pelos planos de saúde. A saúde pública estava em crise, para atender suas propostas de atendimento universal e equânime era preciso orçamentos que atendessem suas demandas. Assim, fruto da luta
dos movimentos sociais que foram seus articuladores e mobilizadores é aprovada a Emenda Constitucional 29/2000 (EC 29) que fixa os percentuais mínimos a serem investidos anualmente em saúde pela União, por estados e municípios.
A emenda obrigou a União a investir em saúde, em 2000, 5% a mais do que havia investido no ano anterior e determinou que nos anos seguintes esse valor fosse corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB).
Os estados ficaram obrigados a aplicar 12% da arrecadação de impostos, e os municípios, 15%. A EC 29 representou um importante avanço para diminuir a instabilidade no financiamento que o setor de saúde enfrentou a partir
da Constituição de 1988 (com o não cumprimento dos 30% do orçamento da seguridade social), bem como uma vitória da sociedade na questão da vinculação orçamentária como forma de diminuir essa instabilidade (BRASIL,
2005). Em 2002 assume o poder Luís Ignácio Lula da Silva, criando uma expectativa positiva da esquerda e dos movimentos sociais brasileiros. No entanto o que se verifica é a manutenção dos pilares do modelo capitalista
neoliberal, com a continuação das políticas do governo FHC voltadas à economia. A economia é mantida como carro chefe do governo, seguindo os mesmos moldes do anterior. A CPMF, até ser extinta em janeiro de 2008, continuou
a ter seus recursos utilizados para outros fins que não a saúde. Uma parte desta arrecadação destinava-se à formação do chamado superávit primário, uma espécie de fundo destinado a cobrir parte das despesas financeiras
anuais do governo. Apesar da continuidade da política neoliberal, importantes conquistas continuaram sendo alcançadas pela saúde pública nesse período. No dia 31 de outubro de 2007 a Câmara dos Deputados finalmente aprovou
o Projeto de Lei complementar 01/2003, proposto pelo então deputado Roberto Gouveia, regulamentando a Emenda Constitucional 29/2000. Trata-se de uma vitória inegável para o Sistema Único de Saúde em diversos aspectos.
Alguns deles são: - A definição clara de que os recursos da saúde sejam aplicados apenas em ações e serviços públicos de acesso universal, igualitário e gratuito; 26 - A proibição de que os recursos da saúde sejam
destinados ao pagamento de servidores públicos inativos, serviços de clientela fechada, programas de alimentação e de saneamento (exceto alguns casos específicos); - Mecanismos de fiscalização e transparência das contas
públicas da saúde, inclusive fortalecendo os Conselhos de Saúde; - A disposição de que a infração a essas normas configura ato de improbidade administrativa, sujeito a punição para o gestor (CEBES, 2008). A aprovação
desse projeto aponta para o fortalecimento do controle social e ampliação do acesso à saúde à medida que impede que os recursos migrem para outras áreas ou projetos.
DISCUSSÃO=
A atuação do governo com relação à saúde esteve sempre relacionada ao modelo econômico vigente. No período agro-exportador, do início do século XX, eram priorizados
os espaços de circulação de mercadorias, atingindo uma pequena parcela da população urbana e excluindo o restante do país. Com a industrialização o foco se voltou para a manutenção do corpo do trabalhador, sua força
de trabalho. Graças à imigração de mão-de-obra, especialmente italianos, iniciam-se as lutas por direitos trabalhistas, culminando com o surgimento da previdência social, que passou a oferecer assistência médica aos
seus beneficiários. Com a unificação da previdência, sustentada pela criação do INPS, o governo estendeu seus benefícios a todos os trabalhadores urbanos. Como o sistema previdenciário não possuía estrutura e verbas
suficientes para atender a toda demanda gerada, o governo direcionou-se à iniciativa privada que se fortaleceu. A partir daí começa a se desenhar uma estrutura de assistência baseada no modelo americano, fortemente vigente
nas décadas seguintes, definido como hospitalocêntrico, centralizado no atendimento, medicalizante e curativista, deixando de lado todas as medidas sanitaristas e preventivas. À medida que o sistema previdenciário crescia
essa dicotomia aumentava e se tornava cada vez mais evidente. Com o passar dos anos naturalmente aumentam número de beneficiários e pensionistas, determinando uma crise financeira da previdência, e consequentemente da saúde.
Ressurge aqui o movimento pela reforma sanitária, com novas propostas que dariam origem ao SUS, num modelo voltado para as necessidades da população e de acesso universal. Procurando resgatar o compromisso do Estado para
com o bem-estar social, especialmente no que refere a saúde coletiva, consolidando-o como um dos direitos da cidadania. O conceito de saúde se expande e incorpora outros fatores relacionados, atento aos aspectos sociais,
econômicos e culturais. No entanto, o SUS enfrentou muitas dificuldades para ser implantado devido à ideologia e política econômica dos governos a partir dos anos 90, baseados na ideologia neoliberal a qual favorece o
setor privado. Apesar disso a estrutura do sistema resistiu, numa dicotomia que o tornou excludente, pois, apesar de se basear na proposta da universalidade, integralidade e promoção de saúde, o 28 sucateamento da máquina
pública o permitiu apenas o atendimento à população mais pobre, fortalecendo os planos privados e mantendo o modelo mercantil-curativo. Apesar do desfavorecimento, aos poucos importantes vitórias vão sendo conquistas,
fortalecendo e concretizando o Sistema Único de Saúde - como a Emenda Constitucional 29 que representou um grande avanço ao diminuir a instabilidade do financiamento no setor de saúde- e diante de toda essa história de
políticas públicas de saúde imediatistas, voltadas aos interesses econômicos, e curativas centralizantes que fortaleceram a iniciativa privada ao longo dos anos que o Sistema Único de Saúde vai se firmando como modelo
assistencial de todos os brasileiros.
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